Des orphelins de guerre aux orphelins « civils » : dette morale mais économie de moyens

L’entre-deux-guerres c’est tout d’abord la « génération des sans père[1] », entraînant un nouveau regard sur l’enfance et en particulier sur celle en difficulté. Le choc psychologique du premier conflit mondial et les répercussions ressenties comme catastrophiques sur la démographie française[2] entraînent un essor des mouvements familiaux et en particulier de ceux porteurs d’une politique de soutien à la natalité et aux familles nombreuses pour finalement aboutir à l’élaboration en commun d’un « Code de la famille et de la natalité française », adopté par le gouvernement d’Édouard Daladier le 29 juillet 1939[3].

La question des orphelins, jusqu’alors laissée pour compte des politiques publiques en matière d’assistance[4], devient alors centrale avec l’adoption, avant même la fin du conflit, de la loi du 27 juillet 1917 créant l’Office national des pupilles de la Nation. Cette loi s’intéresse au sort des filles et fils de soldats « morts pour la France » ; elle instaure l’idée d’un « droit à réparation » reposant sur un sentiment d’une dette nationale envers ces enfants victimes de la guerre, s’inspirant fortement de la philosophie du solidarisme de Léon Bourgeois qui figure d’ailleurs parmi les rédacteurs des premières versions de ce texte législatif.

Malgré les risques de brouillages, dus à l’emploi antérieur du mot « pupille » par la direction de l’Assistance publique, il s’agit symboliquement d’opérer une distinction dans la conception de la prise en charge de ces orphelins qui relève moins de l’assistance que du mérite et du droit : « Il ne s’agit pas de jeter le discrédit sur les enfants assistés, mais il ne convient pas non plus de priver les orphelins de nos défenseurs de l’auréole que leur vaut le sacrifice de leurs pères. Il importe que ces derniers n’aient pas, en mourant, la crainte qu’une confusion soit faite entre leurs enfants et les pupilles de l’Assistance publique[5]. » Cette distinction semble d’autant plus nécessaire que l’AP souffre durant cette période d’un déficit d’image suite aux attaques réitérées de certains journaux et en particulier du reporter Alexis Danan qui, tout en se faisant le porte-voix des « enfants du taudis » puis des « enfants du bagne », enfourche comme cheval de bataille la dénonciation de l’exploitation des « enfants de l’assistance[6]. »

Balayant les craintes exprimées avant l’adoption de la loi de 1917 sur les risques de collisions entre les deux instances, la question est clairement tranchée avant même le vote définitif de la loi de juillet 1917 : « On s’est demandé quels seront les rapports de l’Œuvre des orphelins de la guerre avec l’Assistance publique. La conférence interministérielle, par le projet de loi qui va être voté incessamment : les Pupilles de la guerre n’auront rien de commun avec ceux de l’Assistance, et c’est précisément pour éviter toute confusion à cet égard ou tout mélange d’attributions entre les deux œuvres d’assistance que l’organisation des Pupilles relèvera exclusivement du ministère de l’Instruction publique et non du ministère de l’Intérieur ou de la Justice[7]. »

Cependant contrairement à ce qu’a conclu Olivier Faron dans son ouvrage sur Les orphelins du Deuil, il ne s’agit en aucun cas d’un relais public aux initiatives d’aides jusqu’alors uniquement privées, comme avait pu l’être la mise en place de l’Assistance publique à l’égard des enfants assistés à la fin du XIXe siècle. Bien que l’Office national des pupilles de la Nation et les offices départementaux qui en émanent aient un statut d’établissements publics autonomes et que les enfants reconnus « pupilles de la Nation » bénéficient d’une tutelle particulière de l’État, d’un soutien et d’une protection jusqu’à leur majorité, la distribution des secours et, en cas de besoin, leur prise en charge effective dans des internats, adoptent en fait beaucoup plus l’allure d’une délégation de service public. S’ils centralisent les collectes organisées en leur faveur et les subventions publiques, les offices n’entendent pas nationaliser les internats privés créés en amont pour les accueillir et encore moins les substituer ou les concurrencer par des orphelinats publics. Se contentant d’offrir des pensions et une tutelle administrative, ils encouragent au contraire l’action des œuvres privées : ils leur garantissent non seulement des ressources financières stables mais, en plus, les invitent à siéger au sein des conseils institués au sein de chaque office. La loi de 1917 prévoit en effet douze places réservées aux représentants des associations philanthropiques ou professionnelles exerçant le patronage des orphelins de guerre.

En travaillant sur le mouvement des pupilles de l’école publique initiée en 1915 et structuré en fédération d’associations départementales, cette même année 1917, j’avais démontré que si dans un premier temps certains militants du mouvement avaient émis des doutes quant à la nécessité de continuer, le conseil d’administration de la Fédération avait posé en revanche avec force l’utilité de poursuivre son action : « On s’est demandé de divers côtés si le fonctionnement des offices départementaux ne devait pas entraîner la suppression de nos associations ; la similitude de nom des pupilles de l’École et des pupilles de la Nation, le fait que dans beaucoup de départements les mêmes hommes qui avaient créé les associations des pupilles de l’École travaillaient à réorganiser les offices des pupilles de la Nation, a contribué à faire naître la confusion dans les esprits. Cette confusion, nous devons la dissiper sans retard. En premier lieu les offices départementaux loin de supprimer les œuvres philanthropiques déjà existantes impliquent le maintien de ces œuvres comme la condition nécessaire de leur fonctionnement. Elles sont un rouage essentiel à la constitution même des offices pour le mécanisme des élections : parmi les membres élus dont l’ensemble compose les offices, 9 sont nommés par les délégués des œuvres philanthropiques d’assistance aux orphelins ; elles sont en outre les collaboratrices désignées par le texte même de la loi et dans son esprit pour l’entretien, la surveillance, l’apprentissage des pupilles de la Nation, pour les compléments de secours à leur apporter etc. Le maintien des œuvres est non seulement compatible avec l’existence des offices mais exigé par eux. Si donc nos Associations étaient absorbées par les offices, alors que d’autres œuvres similaires refuseraient certainement de se dissoudre, il en résulterait pour les orphelins fréquentant nos écoles une sorte de défaveur préjudiciable à leurs intérêts puisque les enfants protégés par d’autres associations jouiraient d’avantages que les nôtres n’auraient plus[8]. »

Dans un tel contexte, la Fédération n’a de cesse de rappeler à ses associations départementales affiliées et à ses sympathisants la nécessité de participer activement aux nouveaux espaces ouverts par la loi, dénonçant avec virulence toute idée que l’Œuvre aurait un « rôle surérogatoire » et rappelant que renoncer à exercer son influence reviendrait à une « abdication » et que « le sort même de l’École est ici en jeu[9]. » Avant de renégocier sa place et son rôle au sein des nouveaux organismes de l’État, la Fédération doit donc se justifier de son entière indépendance et affirmer plus nettement ses différences. Une de ses premières revendications est d’être identifiée, au même titre que les autres œuvres, dans la sphère du privé : « Bien marquer que les pupilles de l’École publique ne font pas double emploi avec les pupilles de la Nation. Ces derniers sont institués en vertu d’une loi, tandis que l’Œuvre des pupilles de l’École est une œuvre privée[10]. »

Cette affirmation semble d’autant plus nécessaire que l’institution scolaire et les militants (inspecteurs, directeurs, enseignants…) sur laquelle elle repose appartiennent majoritairement, en ce début de siècle, au secteur public. Si une partie des actions en faveur des pupilles se déroule au sein des établissements pendant le temps scolaire et est menée par des fonctionnaires payés par l’État, la Fédération rappelle son identité associative et son autonomie, n’hésitant pas à employer un vocabulaire propre aux initiatives privées tels que « œuvre », « philanthropie », « patronage »… : « A côté de l’office départemental des pupilles de la Nation, institution d’État, il existe un grand nombre d’associations philanthropiques privées patronnant les veuves et les orphelins de la guerre […]. L’Œuvre, en dehors des secours de l’État, qui vont prendre fin avec l’application de la loi sur les pensions militaires, continue de distribuer des secours particuliers pris sur sa propre caisse, alimentée par les cotisations des maîtres et des élèves de nos écoles publiques et thésaurise pour les besoins de demain. […] L’Œuvre des pupilles de l’École publique, association privée, ne s’identifie donc pas avec l’office départemental des pupilles de la Nation, service d’État. L’Œuvre des pupilles de la Nation est une organisation d’État, qui a sa législation définitive, son administration et ses fonctionnaires. Cette Œuvre essentiellement nationale, et qui nous domine par sa grandeur en même temps que par son budget, n’atténue en rien notre mérite[11]. »

Comme je l’ai montré en effet dans ma recherche, si, dans un premier temps, les œuvres confessionnelles semblent avoir mené une campagne virulente contre la loi de 1917[12], elles ne tardent pas à en mesurer les avantages et à s’organiser en conséquence : « Il est incontestable que dans toute la France, les associations confessionnelles se multiplient et s’organisent pour faire entrer leurs représentants au sein des offices départementaux des pupilles de la Nation. Elles cherchent, à n’en pas douter, à avoir la haute main dans la distribution des secours pécuniaires de l’État[13]. »

Malgré la tentation de certains membres de profiter du lien privilégié de l’Œuvre avec le ministère pour obtenir une aide particulière, le fondateur des Pep, Paul Lapie, rappelle avec fermeté que le mouvement a le même statut que les autres et ne saurait bénéficier d’un traitement de faveur : « Il ne saurait plus être question pour l’État de soutenir des œuvres particulières ; toutes les sommes que vote le Parlement pour les pupilles de la Nation sont, de par la loi, distribuées par l’intermédiaire de l’Office National et des offices départementaux. Il est vrai que notre Œuvre a un caractère spécial, elle est l’Œuvre de l’École publique, de l’École nationale, mais elle n’est pas due à une initiative de l’État et elle reste tout de même une œuvre privée, soumise aux mêmes conditions que les autres, subissant la même loi[14]. »

Dès la parution du règlement administratif du 22 novembre 1917, qui précise les modalités des élections au sein des offices, la Fédération envoie à son tour une circulaire pour indiquer à toutes ses associations adhérentes les stratégies à mener pour gagner cette campagne, invitant notamment les délégués des associations départementales ayant des intérêts similaires à se mettre d’accord « en vue d’éviter une dispersion des votes qui n’eut pas manqué de favoriser le succès de candidatures provoquées par d’autres intérêts, peut-être contraires à ceux de nos pupilles[15]. » Le livre d’Olivier Faron montre que loin d’être des désignations automatiques, les délégués nommés ont fait l’objet d’une véritable bataille électorale. La politique concertée menée de façon volontariste par la Fédération des Pep, avec constitution à l’avance d’une liste de personnes susceptibles de remporter les élections, lui permet de faire nommer 10 de ses 12 candidats lors du premier scrutin de 1918 à l’Office national des pupilles de la Nation. En revanche, au niveau départemental, cette position est loin d’être gagnée. Si Olivier Faron signale que les instituteurs privés n’auraient obtenu que 11 sièges sur les 130 octroyés dans les différents départements, il oublie que, à la différence des Pep, le monde des œuvres confessionnelles ne se confond pas avec le monde scolaire et que leurs représentants ne sont pas forcément des instituteurs mais plutôt des religieux, des hommes et dames d’œuvres, des notables (médecins, pharmaciens, juristes…). Les échos provenant des différentes associations des Pep attestent des difficultés à conquérir certains offices départementaux : « Nous ne savons absolument rien de ce qui s’y passe, nous n’avons aucune voix au chapitre des répartitions ; l’École publique est ainsi tenue à l’écart des différents rouages de l’Office[16]. »

Mais, si elle se focalise dans un premier temps sur les écoliers, en revanche, la Fédération adopte rapidement une définition extrêmement large de l’orphelin de guerre, précédant souvent les règlements d’applications successifs de la loi de 1917 qui mettront un certain temps, à l’issu de longs débats, à étendre cette notion déjà pourtant relativement large[17]. Lors de la séance du 30 mars 1918, le comité national de la Fédération retransmet une proposition de l’association du Var posant la question de l’admission d’orphelins de la guerre fils d’étrangers qui ne sont pas couverts par la loi de juillet 1917. À l’issue de la discussion, le comité finit par décider que « l’École a le devoir d’être plus large, qu’il est même de son intérêt d’accueillir dans nos associations tous les orphelins qui la fréquentent dès l’instant que leurs pères ont versé leur sang pour la victoire française[18]. » Il en va de même l’année suivante, la Fédération des Pep étend la faculté des associations à « venir en aide à des orphelins qui ne peuvent bénéficier de la loi de juillet 1917 (enfants naturels non reconnus, enfants d’étrangers alliés, etc.)[19]. »

En procédant à ce type d’extension de la catégorie de la population d’enfants accueillie, le mouvement des Pep commence à amorcer une reconversion pour assurer son avenir. L’armistice une fois signé, la raison d’être et l’avenir du mouvement sont en effet à plus ou moins long terme mis en péril. Comme nombre d’initiatives apportant une aide aux populations victimes du conflit, le mouvement avait acquis le statut « d’œuvre de guerre » délivré en vertu de la loi du 30 mai 1916 ; un privilège de taille car il les autorise, moyennant certaines déclarations, à recevoir des dons et des legs même si elles ne sont pas reconnues d’utilité publique. Elles ont de plus souvent des subsides et autres soutiens (locaux, publicité, aides en personnel…) des services préfectoraux. La guerre une fois finie, la Fédération des Pep comme d’autres risque de perdre ces prérogatives : « M. le Ministre de l’Intérieur vient d’appeler mon attention sur les œuvres de guerre qui, ayant terminé leur action, employé presque toutes leurs ressources et n’ayant plus aujourd’hui de raisons suffisantes d’exister, continuent cependant à fonctionner. Il me demande de procéder à la révision de la liste de ces œuvres et de mettre en demeure de se dissoudre celles qui auraient perdu depuis la cessation des hostilités, leur caractère de guerre. L’œuvre des “pupilles de l’école publique” a cessé, avec la guerre, d’être “une œuvre de guerre” au sens de la loi du 30 mai 1916. Elle ne peut donc plus invoquer à l’heure actuelle le bénéfice de cette loi pour tirer de la générosité publique des ressources ayant pour objet le soulagement des souffrances ou d’infortunes occasionnées par la guerre[20]. »

La Fédération, faute de pouvoir revendiquer la conservation de son ancien statut, se trouve alors obligée de défendre son existence et la poursuite de ses activités en arguant de la nouvelle reconnaissance d’utilité publique qu’elle a obtenue l’année antérieure. Mais les changements opérés ne se réduisent pas à un simple tour de passe-passe administratif, pour pouvoir poursuivre les mêmes actions sous un autre statut. Il en va de la survie du mouvement. Même si, dans un premier temps, la Fédération a réussi habilement à négocier une représentation au sein des offices et continue à jouer un rôle après la guerre dans la distribution des secours ou dans le complément et le prolongement de l’assistance apportée aux orphelins de la guerre, ces derniers sont appelés inévitablement à disparaître et les aides qui leurs sont accordées sont considérées comme moins nécessaires au fur et à mesure qu’ils vieillissent et approchent de l’âge de la majorité. Lors d’une séance du comité de la Fédération en 1922, son secrétaire général Xavier Léon expose que « dans un temps relativement court (en 1941), il n’y aura plus de pupilles de la guerre, que dès maintenant, ceux d’âge scolaire se raréfient dans les écoles d’enseignement primaire sur lesquelles repose presque toute entière notre œuvre. Beaucoup d’entre eux entrent en apprentissage, quelques-uns passent dans l’enseignement primaire supérieur ou dans l’enseignement secondaire[21]. »

Durant l’assemblée générale de 1929, l’annonce effectuée par Xavier Léon est devancée : tout en maintenant un lien avec les offices des pupilles de la Nation, la Fédération amorce avec fermeté un tournant : « Ce que vous avez fait, à l’heure où c’était nécessaire, pour les orphelins et victimes de la guerre, vous avez, pour la plupart, décidé d’en étendre le bénéfice à tous les déshérités du sort. Les orphelins et victimes de la guerre grandissent, ils sortent peu à peu de nos écoles, la loi de 1917 sur les pupilles de la Nation pourvoit d’ailleurs à leurs besoins et depuis longtemps, pour ne pas faire double emploi avec les offices, vous avez spécialisé vos secours dans un sens purement scolaire. Mais, à côté de ces pupilles, sur les mêmes bancs, se trouvent des enfants abandonnés ou malheureux qu’aucune loi tutélaire ne protège ou n’assiste suffisamment et qui souffrent. Vous vous êtes émus de cette injustice, vous avez considéré que votre mission demeurerait incomplète tant que ces écoliers ne seraient pas, à leur tour, devenus des “pupilles” de l’École Publique. […] Déjà celles de nos associations qui se sont ainsi transformées ont trouvé, dans cette extension, un regain d’activité et de jeunesse. Nous ne saurions trop les en féliciter. C’est dans cette voie que doit résolument s’orienter notre Œuvre si nous voulons qu’elle porte tous ses fruits et qu’elle survive à l’occasion qui l’a fait naître, en devenant une institution permanente de l’École nationale[22]. »

Ce recrutement plus étendu semble d’autant plus nécessaire que les effets escomptés de la diminution du nombre d’orphelins de la guerre commencent à se faire ressentir : en 1938, l’association départementale de la Seine évoque la radiation de 1014 pupilles par l’office départementale : 1000 d’entre eux ayant atteints leur majorité, 2 étant décédés, 7 ayant quitté la Seine, 4 étant entrés dans un établissement privé, et un dernier dont la situation améliorée n’exige plus le secours de l’œuvre[23]. Il en va de même au niveau national, alors que toutes les associations départementales parlent d’une réduction drastique du nombre d’enfants envoyés par les offices, Xavier Léon annonce que le mouvement dénombre 290.000 pupilles inscrits, soit une augmentation de 50.000 par rapport à l’année antérieure, grâce à l’extension de l’œuvre[24]. Le changement d’orientation apparaît aussi comme un moyen de renouveler la mobilisation du réseau ; un renouvellement d’autant plus nécessaire que de nouvelles générations d’instituteurs arrivent en poste et que les motivations initiales du mouvement ne leur ont pas été forcément transmises : « Depuis la guerre le personnel enseignant s’est beaucoup renouvelé : des jeunes maîtres ont pris la place des anciens et ignorent les Pep […]. Le nouveau personnel confond souvent : pupilles de l’École et pupilles de la Nation. Il faut faire ressortir la transformation des associations des Pep, organisation d’entre-aide scolaire au bénéfice de tous ceux qui ont besoin d’être aidés[25]. »

[1] Voir entre autres Antoine Prost, Les anciens combattants et la société française, 1914-1939, Paris, Fondation nationale des sciences politiques, Vol. 2, 1977 ; Bruno Cabanes, Anne Duménil (sous la dir. de), Le Larousse de la première guerre mondiale, Paris, Larousse, 2007.

[2] Maurice Garden, « La mesure du malthusianisme français » et en particulier le sous-chapitre sur « L’entre-deux-guerres ou l’aggravation des tendances », dans Yves Lequin, Histoire des français aux XIXe-XXe siècles. Un peuple et son pays, Paris, Armand Colin, 1984, p. 232-257.

[3] Michel Chauvière, Virginie Bussat, Famille et codification. Le périmètre du familial dans la production des normes, Paris, La Documentation française, 2000 ; Mathias Gardet, « L’abbé Viollet au sein du mouvement familial (1917-1947). Un jeu de 7 familles ou l’impossible coordination », dans Jean Viollet et l’apostolat laïc, op. cit., p. 257-328.

[4] L’Assistance publique, rappelons-le, s’occupe essentiellement des enfants trouvés et abandonnés, la troisième catégorie des « orphelins pauvres » étant restée minoritaire au niveau de la prise en charge.

[5] Paroles qui auraient été prononcées par Henry Berthélémy, fondateur du Sauvetage lyonnais, un des grands défenseurs de la cause de l’enfance lors de la séance du conseil supérieur de l’Assistance publique du 30 janvier 1916, citées par le recteur Alengry de Savoie à l’AG constitutive de l’œuvre départementale des Pep à Chambéry, publié dans le Bulletin départemental de l’instruction primaire, mars 1916, dossier AD73, archives Fadpep.

[6] Pascale Quincy-Lefebvre, Combats pour l’enfance…, op. cit.

[7] Discours du recteur de Savoie, M. Alengry, à l’AG constitutive de l’œuvre départementale des Pep à Chambéry, publié dans le journal Le Démocrate Savoisien du 4 mars 1916, dossier AD73, archives Fadpep. Voir aussi Olivier Faron, Les enfants du deuil. Orphelins et pupilles de la nation de la première guerre mondiale (1914-1941), Paris, La Découverte, 2001.

[8] Intervention de Paul Lapie, Registre manuscrit des réunions du comité, séance du 19 avril 1919, archives Fadpep.

[9] Compte rendu moral présenté par Xavier Léon à l’AG du 26 mars 1921, Bulletin de la Fadpep, n°1- 2, février-mai 1921, p. 10-11.

[10] Note pour les associations, Bulletin de la Fadpep, n°1-2, janvier-avril 1924, p. 23.

[11] Bulletin départemental de l’instruction primaire, février-mars 1920, AD74, p. 62.

[12] L’IA des Vosges parle d’« un véritable sabotage et d’une campagne astucieusement et continûment menée contre la loi », lettre du 7 mars 1918, dossier AD88, archives Fadpep.

[13] Compte rendu de l’AG de l’œuvre des Pep de la Haute-Garonne, 19 mai 1923, dossier AD31, archives Fadpep.

[14] Bulletin de la Fadpep, n°1-2, février-mai 1921, p.44.

[15] PV de l’AG du 30 mars 1918, p. 7-8, archives Fadpep.

[16] Bulletin de la Fadpep, n°1-2, février-mai 1920, p. 9 et 11.

[17] Dans l’article 1er de la loi du 27 juillet 1917, étaient considérés orphelins : « ceux dont le père, la mère ou le soutien de famille avait péri au cours de la guerre, victimes militaires ou civiles de l’ennemi », mais aussi étaient assimilés comme orphelins : « ceux, nés ou conçus avant la fin des hostilités, dont le père, la mère ou le soutien de famille se retrouvaient dans l’incapacité de gagner leur vie par le travail à raison de blessures reçues ou de maladies contractées ou aggravées par suite de la guerre », article retranscrit dans l’appel du 5 janvier 1919 lancé par l’IA de Rouen, dossier AD76, archives Fadpep.

[18] Registre manuscrit des réunions du comité, séance du 30 mars 1918, archives Fadpep.

[19] Bulletin de la Fadpep, n° 2-3, mai-août 1919, p. 32.

[20] Lettre du 8 mai 1920 de M. Bourienne, Préfet des Landes, à M. Rayot, inspecteur d’académie, président de l’œuvre des Pep des Landes, dossier AD40, archives Fadpep.

[21] Registre manuscrit des réunions du comité, séance du 19 avril 1919, archives Fadpep.

[22] Compte rendu moral de Xavier Léon lors de la XVe AG, Bulletin de la Fadpep, 1929, p. 7.

[23] Compte rendu de l’AG du 12 mai 1938, dossier AD75, archives Fadpep.

[24] Rapport moral de X. Léon à l’AG du 4 juin 1932, Bulletin de la Fadpep, 1932, p. 127.

[25] Interventions de M. Delmas (instituteur à Paris) et de Mme Sentini (directrice d’école maternelle à Agen), registre manuscrit des réunions du comité, séance du 2 décembre 1933, archives Fadpep.


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